국가는 왜 실패하는가 by 대런 애쓰모글루, 제임스 A. 로빈슨

Why Nations Fail  The Origins of Power, Prosperity, and Poverty

2012. 09. 20
(주)시공사
Daron Acemoglu, James A. Robinson

1장. 가깝지만 너무 다른 두 도시

아즈텍에 대한 군사 정복은 1521년 마무리되었다. 누에바 에스파냐(뉴스페인)의 총독으로 임명된 코르테스는 가장 값진 자산인 원주민을 이른바 엔코미엔다encomienda라는 제도를 통해 분배하기 시작했다. 에스파냐 남부는 8세기부터 이슬람교도인 무어인이 장악했다. 15세기 들어 에스파냐가 남부 국토회복운동을 벌이면서 공신에게 토지를 분양하기 위해 처음 도입한 제도가 바로 엔코미엔다였다. 하지만 신세계에서는 과거보다 해악이 훨씬 컸다. 일정수의 인디오와 토지를 엔코멘데로encomendero라 부르는 에스파냐 귀족에게 부여하는 제도로 변질된 것이다. 인디오는 엔코메데로에게 공물과 노역을 제공했다. 엔코메데로는 인디오를 기독교로 개종시키는 책무에 대한 대가라는 핑계를 댔다.

에스파냐가 미 대륙에 식민지를 개척하는 내내 비슷한 제도와 사회구조가 생겨났다. 약탈과 금은보화에 눈이 먼 식민지 개척 초기가 지나자 에스파냐는 원주민을 수탈하기 위한 제도를 거미줄처럼 뽑아냈다. 엔코미엔다, 미타, 레파르티미엔토, 트라진에 이르는 온갖 제도가 죄다 원주민의 삶을 연명 가능한 최저 생계 수준까지 끌어내리고 그 잉여분은 모조리 에스파냐가 수탈하기 위한 것이었다. 그들의 땅을 몰수하고 강제노역을 시키면서도 최저임금만을 지급하며 높은 세금을 부과하고, 자발적으로 사지 않은 물품에 대해서도 고가의 가격을 매기는 방법으로 수탈을 자행한 것이다. 이런 제도 덕분에 에스파냐 왕실은 엄청난 부를 축적했고 정복자들과 그 후손들 역시 부를 누릴 수 있었지만, 이 때문에 남아메리카는 세상에서 가장 불평등하고 경제적 잠재력을을 송두리째 빼앗긴 대륙으로 전락하고 말았다.

잉글랜드도 북아메리카의 식민지화에 나선다. 하지만 후발 주자를 면치 못했던 게 사실이다. 이들이 북아메리카를 선택한 것은 이 땅이 매력적이어서가 아니라 남은게 그곳밖에 없어서였다. 아메리카 대륙에서 착취할 원주민이 많고 은광이 있는 노른자 땅은 이미 남의 처지가 되어 있었다. 버지니아회사가 소유한 배를 타고 온 정착민은 잉글랜드인이었지만 코르테스, 피사로, 데 톨레도의 식민정책에 크게 영향을 받은 식민지 모형을 시도했다. 이들 역시 먼저 현지 인디언 추장을 인질로 잡아 필요한 물자를 얻어내고 원주민으로부터 식량고 보물을 빼앗을 계획이었다. 그러나 여건이 워낙 달랐다. 아즈텍이나 잉카와 달리 버지니아의 인디언에게는 황금이 없었다. 

미국의 인구밀도는 일부 지역을 제외하면 1제곱마일(약 1.6제곱킬로미터)당 0.75명에 불과했다. 중부 멕시코와 안데스산맥에 자리잡은 페루의 인구밀도는 북아메리카보다 최고 500배에 육박하는 1제곱미터당 400명에 달했다. 멕시코나 페루에서는 가능했던 일이 버지니아에서는 현실성이 떨어질 수밖에 없었던 이유다. 1618년 들어 획기적으로 새로운 전략이 채택되었다. 인디언은 물론 정착민도 강요할 수 없다면 남은 대안은 정착민에게 인센티브를 주는 것뿐이었다. 1618년 회사는 인두권제도를 도입한다. 개척민 남성에게 50에이커의 땅을 주고 가족 구성원 한 명당 또다시 50에이커를 추가로 부여하며, 그 가족이 버지니아로 데려오는 모든 하인에 대해서도 따로 투지를 주는 제도였다. 정착민은 살 집을 부여받고 계약으로부터 해방되었다. 1619년에는 식민지의회가 발족되어 식민지 통치와 관련된 법과 제도 수립과정에서 사실상 모든 장년 남성에게 발언권이 주어졌다. 미국 민주주의의 시발점이었던 것이다.

1720년대 들어서는 앞으로 미합중국이 될 13개 식민지 모두 비슷한 통치 구조를 갖게 되었다. 하나같이 총독 한 명과 유산계급 남성만 참여하는 의회로 구성되었다. 그렇다고 민주주의라 할 수는 없었다. 여성, 노예, 무산계급은 투표할 수 없었기 때문이다. 하지만 동시대 다른 사회와 비교해보면 대단히 광범위한 정치적적 권한을 누리고 있었다. 바로 이런 의회와 그 지도자들이 힘을 합쳐 만들어낸 것이 미합중국 독립의 전신이라 할 만한 1774년 제1차 대륙의회였다. 이들 의회는 구성원을 결정할 권리와 과세에 대한 권리 또한 가지고 있다고 믿었다. 이쯤 되면 미국이 민주주의 원칙을 옹호하고, 정치권력에 대한 제한수단을 마련했으며, 그 권력을 사회에 골고루 분산시키는 헌법을 채태하고 강제한 반면 멕시코는 왜 그러지 못했는지 분명해진다. 

멕시코가 독립을 선언한 동기 자체가 식민통치 시절에 발달한 경제제도를 보호하기 위한 것이었다. 멕시코의 불평등한 제도는 원주민을 착취하고 독점을 정당화하는 기반 위에 사회를 건립함으로써 대다수 민중의 경제적 인센티브와 일할 의욕을 꺽어버렸다. 1세기 전반, 미국이 산업혁명을 겪기 시작했을 때에도 멕시코는 나날이 가난해졌을 뿐이다. 

2장. 맞지 않는 이론들

세계 불평등을 이해하려면 일부 사회가 왜 그토록 비효율적이고 사회적으로 바람직하지 못한 방식으로 짜여 있는지 이해할 필요가 있다는 것이 우리의 주장이다. 어떻게 해서든 효율적인 제도를 채택해 번영을 이룩하는 나라도 가끔 있지만 안타깝게도 그런 사례는 드물다. 경제 전문가와 정책 입안자 대부분이 어떻게 바로잡을지만 몰두한다. 진짜 필요한 것은 왜 가난한 나라가 잘못되는지를 설명하는 것이다. 이들이 잘못되는 이유는 대개 무지해서나 문화적 요인 때문이 아니다. 앞으로 살펴보겠지만 가난한 나라가 가난한 이유는 권력을 가진 자들이 빈곤을 조장하는 선택을 하기 때문이다. 지도자가 실수와 무지 때문에 잘못된 선택을 하는 것이 아니라 의도적이라는 뜻이다. 이를 이해하기 위해서는 경제학 논리나 최선책에 대한 전문가의 조언을 넘어 실제로 어떻게 의사결정이 내려지며 누가 그런 의사결정을 하고 그들이 왜 그런 의사결정을 내리는지 연구해야 한다. 다름 아닌 정치 및 정치 과정을 연구해야 한다는 뜻이다. 전통적으로 경제학은 정치를 왜면해왔지만 세계 불평등을 설명하려면 정치에 대한 이해는 필수적이다. 

우리는 번영을 이뤄내기 위해서는 일부 기본적인 정치문제를 해결해야 한다고 주장한다. 그간 경제학은 정치적 문제들이 이미 해결되었다고 가정해왔다. 세계 불평등에 대해 설득력 있게 설명하지 못했던 이유는 바로 그런 가정 때문이었다. 세계 불평등을 설명하려면 서로 다른 정책과 사회적 환경이 경제적 인센티브와 형태에 어떤 영향을 주는지 이해해야 하므로 경제학이 필요하다. 하지만 정치적 설명도 반드시 필요하다는 사실을 잊지 말아야 한다. 

3장. 번영과 빈곤의 기원

막스 베버가 내린 유명한 정부의 정의는 통설로 받아들여진다. 베버는 사회에서 "합법적인 폭력 사용을 독점"하는 것이 곧 정부라고 규정한 바 있다. 합법적 폭력의 독점과 그에 따른 일정 수준의 중앙집권화가 없다면 정부는 공공서비스를 제공하고 경제활동을 규제하는 것은 물론 법질서를 강제할 수도 없다. 정부가 중앙집권화에 실패하면 그 사회는 소말리아처럼 곧 혼란에 빠지고 만다. 우리는 충분히 중앙집권화되고 다원적인 정치제도를 포용적 정치제도라고 부를 것이다. 두 조건 중 하나라도 충족하지 못한다면 착취적 정치제도라 할 만하다. 

경제성장과 기술 변화에는 경제학자 조지프 슘페터가 지적한 이른바 창조적 파괴가 수반된다. 옛것을 새것으로 갈아 치운다는 것이다. 새로운 분야가 낡은 분야에서 자원을 빼앗아오고, 신생기업이 기성기업의 시장을 잠식하며, 신기술이 기존 업무 능력과 기계를 무용지물로 만들어버리는 것 등이 바로 창조적 파괴의 예다. 경제성장 과정과 그 기반이 되는 포용적 제도는 정치 현장은 물론 경제시장에서도 승자와 패자를 만들어낸다. 포용적 경제제도 및 정치제도를 반대하는 이면에는 창조적 파괴에 대한 공포가 숨어 있다. 

착취적 정치제도하에서도 성장이 가능한 개별적이면서도 보완적인 두 가지 방법이 있다. 첫째, 경제제도가 착취적이라 해도 엘리트층의 통제가 가능하고 생산성이 높은 활동에 자원을 분배하면 성장이 가능하다. 착취적 정치제도하에서 가능한 두 번째 성장 유형은 완전하지는 않더라도 그런 제도가 어느 정도 포용적 경제제도의 발달을 허용하는 상황에서 목격된다. 엘리트층의 입지가 워낙 확고해 자신들의 정치권력이 위협받지 않을 것이라는 확신을 한다면 어느 정도 포용적 경제제도를 수용할 수 있다. 또는 역사적 상황 때문에 착취적 집권 세력이 얼마간 포용적 성향의 경제 제도를 물려받게 되고, 어떤 이유에서든 그런 제도를 차단하지 않을 수도 있을 것이다. 바로 이럴 때가 착취적 정치제도하에서도 성장이 가능한 두 번째 경우라 하겠다. 

13장. 오늘날 국가가 실패하는 이유

국가가 경제적으로 실패하는 이유는 착취적 제도 때문이다. 이런 제도 때문에 가난한 나라는 빈곤을 벗어날 수 없고 경제성장의 길로 들어서지도 못한다. 아프리카에서는 짐바브웨와 시에라리온 등의 나라에서 이런 사실을 절감할 수 있다. 남아메리카에서는 콜롬비아와 아르헨티나가 대표적인 사례다. 아시아에서는 북한과 우즈베키스탄이 있고, 서아시아에서는 이집트가 그런 나라다. 

오늘날 국가의 정치경제적 실패를 극복할 수 있는 해법은 착취적 제도를 포용적 제도로 변화시키는 것이다. 악순환에서 벗어나야 하므로 결코 쉬운 일이 아니다. 하지만 불가능한 것도 아니며 과두제의 철칙이 불가피한 것도 아니다. 제도 내에 포용적 요소가 이미 어느 정도 존재한다거나, 기존 정권에 대한 투쟁을 이끌 광범위한 연합세력이 있다거나 아니면 역사의 우발성만으로도 악순환의 고리는 끊어질 수 있다. 

15장. 번영과 빈곤의 이해

중대한 경제 변화의 필수 조건인 중대한 제도적 변화는 기존 제도와 결정적 분기점이 상호작용한 결과로 현실화된다. 결정적 분기점은 하나 또는 그 이상의 사회에서 기존 정치, 경제적 균형을 깨뜨리는 중대한 사건을 가리킨다. 14세기 유럽 대부분 지역에서 인구의 절반 이상을 죽음으로 몰고 간 흑사병, 서유럽의 많은 이들에게 막대한 부의 기회를 가져다준 대서양 무역항로 발견, 전 세계 경제구조에 급속도로 지각변동을 일으킬 만한 잠재력을 제공한 산업혁명 등이 그런 예다. 

각기 다른 사회의 현존하는 제도적 차이는 과거 제도 변화의 결과다. 사회마다 제도적 변화의 길이 달랐던 이유는 무엇일까? 그 해답은 제도적 부동 과정에서 찾을 수 있다. 격리된 두 생명체의 개체군이 이른바 진화적 부동 또는 유전적 부동 과정을 통한 임의적 변이에 따라 서서히 멀어지듯이, 다른 모든 면이 유사한 사회라 하더라도 제도적인 면에서 서서히 멀어져가는 것이다. 부와 권력, 간접적으로는 제도를 둘러싼 갈등은 모든 사회에서 끊이지 않고 벌어진다. 이런 갈등은 설령 그런 갈등이 펼쳐지는 경쟁의 장이 공정하지 않다고 하더라도 흔히 우발적인 결과를 낳는다. 이런 갈등의 결과는 제도적 부동으로 이어진다. 

그렇다고 반드시 차곡차곡 쌓이는 축적 과정은 아니다. 어느 시점에 고개를 든 사소한 차이들이 시간이 흐르면서 꼭 큰 차이로 발전한다는 법은 없다. 하지만 결정적 분기점이 도래하면 제도적 부동 과정에서 비롯된 사소한 차이는 상당히 비슷할 법했던 사회가 현저히 다른 길을 가게 할 만한 엄청난 차이로 판명 날 수도 있다. 

<이 책의 결말이 예상외로 허무하나 좀 더 옮겨본다>

페루가 서유럽이나 미국보다 훨씬 가난한 나라가 된 것은 역사적 필연이 아니다. 우리 이론대로라면 페루가 서유럽과 미국보다 훨씬 더 가난한 이유는 제도 탓이다. 그 이유를 이해하려면 역사적으로 페루의 제도가 어떤 발달 과정을 거쳤는지 알아야 한다. 500년 전 지금의 페루를 차지했던 잉카제국은 북아메리카의 작은 나라들보다 훨씬 더 부유했고 기술적으로도 크게 진보했으며 대단히 중앙집권화되어 있었다. 이 지역이 식민지화되면서 전환점을 맞게 되었고 북아메리카의 식민지화 과정과 크게 엇갈린 길을 걷게 된다. 역사적 필연 과정에서 비롯된 결과가 아니라 여러 핵심적인 제도적 변화와 결정적 분기점이 상호작용을 하면서 생겨난 우발적 결과다. 궤적이 크게 달라지고 장기적으로 사뭇 다른 유형으로 이어지게 된 데는 적어도 세 가지 요인을 찾아볼 수 있다.
첫째, 15세기 무렵 아메리카 대륙의 제도적 차이가 식민지화 과정을 좌우했다. 북아메리카가 페루와 다른 제도적 궤도로 들어선 것은 식민지가 되기 전까지만 해도 많지 않은 원주민이 여기저기 흩어져 살고 있었고 유럽인 정착민이 많이 모여들었기 때문이다. 유럽인은 기존 엘리트계층을 말끔히 몰아내고 버지니아회사와 영국 왕실을 등에 업고 새로운 엘리트층을 구성해나갔다. 반면 에스파냐 정복자가 도착했을 때 페루는 중앙집권화된 착취국가였다. 곧바로 체제를 장악해 대규모 인구를 광산과 농장의 강제노동에 투입할 수 있었다.

또한 유럽인이 발을 디뎠을 당시 아메리카 대륙의 형세에는 아무런 지리적인 필연성도 존재하지 않았다. 페루에 잉카문명이 번성하고 이 지역에 엄청난 인구가 모여 살게 된 것도 결정적 제도 혁신의 결과였다. 이런 일은 미시시피밸리는 물론 심지어 미국 북동부 등 북아메리카에서도 발생할 수 있었다. 유럽인이 안데스산맥 주변에서 텅 빈 땅을 발견하고 북아메리카에서 중앙집권화된 나라를 찾아냈다면 페루와 미국의 역할은 뒤바뀌었을지도 모른다. 그랬다면 유럽인은 페루 주변 지역에 정착했을 것이고 대다수 정착민과 엘리트층의 분쟁은 북아메리카가 아닌 페루에서 포용적 제도를 수립했을 것이다. 경제 발달의 궤적 역시 달라졌을 가능성도 크다.

둘째, 페리 제독의 함대가 도쿄 만에 진입했을 때 일본이 글했듯이 잉카제국도 유럽인의 식민 지배에 반기를 들었을 수도 있다. 일본의 도쿠가와 정권과 비교하면 잉카제국은 한층 더 착취적이었으므로 메이지 유신과 같은 정치혁명이 페루에서 일어날 가능성은 낮았겠지만, 잉카 제국이 유럽의 지배에 완전히 무릎을 꿇으리라는 역사적 필연성이 존재했다고 할 수는 없다. 유럽인의 지배를 거부하고 위협에 맞서 제도적인 근대화를 추구했다면 신세계의 역사는 물론 전 세계 역사의 궤적도 달라졌을 것이다.

셋째, 가장 급진적인 가정이겠지만 역사적으로나 지리적으로 또는 문화적으로 유럽인이 세계를 식민지로 전락시킨 주역이 되리라는 필연성도 존재하지 않았다. 중국인이나 심지어 잉카인이 식민 지배의 주역이 될 수도 있었다. 물론 서유럽이 아메리카 대륙을 크게 앞질러 가고 중국은 이미 폐쇄적으로 기울었던 15세기 관점에서 세상을 내려다보면 절대 불가능한 결과다. 하지만 15세기 서유럽 역시 결정적 분기점에서 촉발된 우발적인 제도적 부동 과정의 산물이었으며 필연적인 부분은 전혀 없었다. 
여러 차례 역사적인 전환점이 없었다면 서유럽 열강이 치고 나가 세계를 정복하지 못했을 것이다. 노예제도를 대체하고 그 과정에서 군주의 권력이 약화되는 방향으로 봉건제도가 무너졌으며, 새천년 이후 몇 세기 동안 유럽에서 독립적이고 상업 지향적인 자치 도시가 발달했고, 명왕조 당시 중국 황제와 달리 유럽 군주는 해외무역에서 큰 위협을 느끼지 않아 이를 억압할 이유가 덜했으며, 흑사병의 창궐로 봉건질서의 토대가 송두리째 흔들리는 상황 등이 모두 그런 결정적 전환점이었다. 이런 사건들이 다른 방향으로 전개되었다면 우리는 오늘날 사뭇 다른 세계에 살고 있을 것이다.