Public choice : a primer

2013. 03. 13
도서출판 리버티
Eamonn Butler

제1장. 공공선택이론이란 무엇인가?

후생 경제학자들은―집단이 아니라―오직 개인만이 동기를 가지고 있다는 점을 망각했기 때문에 혼란에 빠졌다고 공공선택 학자들은 주장한다. 개인이 이익과 신념과 가치를 가지고 있다. 집단은 ―오직 집단을 구성하는 개인들의 이익, 신념, 가치만 가지고 있지―자신의 이익이나 신념이나 가치를 가지고 있지 않다. 마찬가지로 오직 개인만이―예를 들면, 선거에서 투표할 때―선택한다. 집단 그 자체는 선택하지 않는다. 집단은 투표소에 들어가지 않는다. 그렇다면 공공선택론에 따르면 투표와 입법은 개인들이 종종 대립되는 자기들의 이익들을 추구할 수 있는 과정이다. 공공선택론은 그 자체 어떤 사람을 홀리는 사회 후생이나 공익을 진술하려 하지 않는다. 그것은 다만 상이한 정치적 제도들 아래에서 생기는 동기화된 개인들 사이의 상이한 역학들을 설명하고 그 결과로 일어나는 상이한 결과들을 개설함으로써 정치적 논쟁을 성격 지으려 할 뿐이다.

투표의 계산법

공공선택 학자들이 지적하듯이, 사람들은 선거에서 자기들의 진정한 의견에 맞게 투표하기보다 종종 전술적으로 투표한다. 예를 들면, 그들은 자기들이 선호하는 대안이나 후보가 승리할 가능성이 거의 없다고 계산하고서, 자기들이 정말 증오하는 다른 대안이나 후보를 배제하기 위해 자기들이 매우 싫어하는 대안이나 후보에 투표할지 모른다.

다른 결론은 매우 강렬한 사적 이익을 공유하는 소규모 집단의 투표자들은 자기들의 숫자를 훨씬 능가하는 투표 권력을 가질지 모른다는 점이다. 예를 들어, 새 도로로부터 편익을 얻을 사람들은 자금을 모으고 그 사업을 위해 열렬하게 선거 운동할 강력한 직접적 유인을 가진다. 이와 대조적으로 납세자들의 대부분은 그 사업의 비용이 그들 모두 사이에 엷게 분산될 것이라고 판단할지 모른다. 그래서 비록 그들이 훨씬 다수라 할지라도 그들은 그 사업에 반대 선거 운동한다든지 심지어 투표하러 나갈 유인조차도 훨씬 덜 가질 것이며, 그들의 반대는 대개 표명되지 않고 경청되지 않을 것이다. 이익 집단들은 또한 과반수 연합을 창출하기 위해서 동맹을 형성할지도 모른다. 말하자면, 각자 자기 지역에 새 도로를 원하는 상이한 집단들은 만약 성공적이면 그들 모두가 편익을 얻을 광범위한 친(親)도로 운동을 형성하기 위하여 함께 모일지도 모른다. 공직 후보도 강렬한 동기 부여 이익을 지니는 상이한 집단들의 지지를 얻으려고 노력함으로써 유권자 과반수를 창출하려고 할지 모른다. 이것은 의회에의 후보 선출과 같이 대의 민주주의 체제에서 소수파에게 특별히 강력한 영향력을 부여한다. 다수파가 직접 민주주의를 지배하는 반면, 소수파는 대의 민주주의를 지배한다.

표의 쟁취

공공선택론은 또한 우리에게 정당, 정치가 그리고 공무원의 동기에 관해서도 이야기한다. 정당들은―선출된다는―자기 자신의 매우 강렬한 목적을 가지고 있다. 공공선택 이론가들이 암시하듯이, 그들이 목적을 달성할 최상의 기회는 중간에 있는 대부분의 투표자들에게 매력이 있는 정책들을 채택하는 것일지 모르는데, 이것은 또한 그들에게 어느 쪽의 투표자들이라도 획득할 다소의 희망을 남기기도 한다. 그러나 이러한 중위 투표자(median voter)의 추구는 정당들이 선거에서 중간에 모이는 경향이 있고 중간이 아닌 선거인들이 대개 대변되지 않게 된다는 것을 의미한다. 그러나 일단 선출되면 정치가들은 자기 자신의 정책이 의회를 통과하도록 하기 위해 당연히 투표 거래(혹은 로그롤링)에 호소할 것이다. 그들은 자기들 자신이 선호하는 사업들을 다른 입법자들이 지지해 주는 대가로 다른 입법자들이 매우 선호하는 조치들을 지지하기로 동의한다. 단순한 거래는 당신이 나의 조치에 찬성 투표하면 나도 당신의 조치에 찬성 투표하겠다는 것이지만, 그 결과는 누구나 정말 원하는 것보다 더 많은 법률이 통과된다는 것이다. 정부의 성장은 또한 공무원들의 자기 이익에 의해서도 촉진된다. 많은 공공선택 학자들이 말하기를, 그들은 큰 예산을 가진 큰 부서의 안전과 지위를 추구하는데, 그것 때문에 그들은 그렇게 자주 입법자들을 설득하여 자기들이 집행하는 규정들과 법률들을 확대시킨다.

현대 공공선택론 사상가들

덩컨 블랙(Duncan Black)의 가장 중요한 공헌은 그의 유명한 중위 투표자 정리(median voter theorem)이다. 이것은―도로에 얼마나 쓰여야 하는가와 같은―직선적인 쟁점들에 대해서는 정당들이 가장 많은 표들을 얻을 수 있을 여론 중앙으로 끌려갈 것임을 암시한다. 중앙에서 이탈하는 어떤 정당이든 상대편에 표를 잃을 것이다. 그리고 정당들은 표를 얻는 것을 목표로 하기 때문에, 그 결과는 정당들이 중앙에 함께 모여 투표자들에게 실질적 선택을 거의 주지 않게 된다는 점이다.

1951년 미국 경제학자(이자 후에 노벨상 수상자)인 케니스 애로(Kenneth Arrow)가 자신의 불가능성 정리(impossibility theorem)로 다른 중요한 공헌을 했다. 어떤 선거 체제건 주요 질문은 그 선거체제로부터 생기는 집단 결정이 얼마나 정확하게 투표 공중의 구성원들의 선호의 본질, 보급 그리고 강도를 반영하느냐이다.

애로의 학생 중 한 사람인 앤서니 다운스(Anthony Downs)도 역시 중위 투표자 문제에 관해 연구했지만, 정치 시장의 작용들에 걸쳐 적용한 그의 1957년의 합리적 선택 이론(rational choice theory)으로 가장 잘 알려져 있다. 합리적 선택이란 어떤 사람의 목적을 달성하는 데 의도적이고 효율적으로 맞추어진 행동을 의미한다. 정당에 대해서는 그 목적들은―어떤 특정 정책이라기보다는―소득, 위신 그리고 그들이 재직함으로써 얻는 권력이다. 참으로 그들은 자기들을 집권시킬 표를 찾아 자기들의 정책을 바꿀 것이다. 투표자들로서는 자기들에게 가장 많은 편익을 전달하는 정당이면 어느 정당이건 합리적으로 선택할 것이다.

그러나 다운스의 가장 유명한 개념은 투표자의 합리적 무지(rational ignorance)라는 개념이다. 그는 각 후보가 무슨 정책을 지지하는지 투표자들이 찾아내는 데는 시간과 노력이 든다고 지적했다. 그러나 어떤 한 사람의 표가 실제로 선거를 결정할 가능성은 극히 낮다. 정보를 많이 얻는 것은 간단히 말해 투표자의 시간과 노력의 가치가 없다. 그 결과 많은 사람들은 당명에 근거하여 투표하거나 전혀 투표하지 않는다. 유감스럽게도 이것은 대부분의 투표자들이 무관심하므로 정보를 많이 가진 이익 집단들이 비례 이상의 영향력을 정당에 행사할 수 있음을 의미한다.

뷰캐넌과 털럭의 1962년의 책 󰡔국민 합의의 분석(The Calculusof Consent)은 미국 저자 제임스 뷰캐넌(James Buchanan)과 고든털럭(Gordon Tullock)을 공공선택론의 지도적 인물로 만들었다. 그 책에서 그들은 단순 과반수 투표 제도에 의해 제기된 쟁점들을 탐구하였고 로그롤링 현상을 깊이 검토했다. 그러나 그들의 주요 공헌은 투표 규칙이 결정되는 헌법적(constitutional) 단계와 그런 규칙 아래에서 이루어지는 차후의 투표를 분리하는 것이었다. 그들은 헌법에는 만장일치 동의가 필요하다고 강하게 주장했다. 그렇지않으면 다수파가 미래의 투표에서 소수파를 착취할 수 있는 제도를 설계할 수 있을 것이기 때문이다.

뷰캐넌과 털럭은 정치 체제와 헌법 진화를 우리 모두가 어떤 유일한 공익(public interest) 개념을 달성하려고 애쓰는 과정으로 보기보다는 개인들이 자기 자신의 이익을 보호하려고 하는 과정으로 보았다. 그들의 접근법은 시장 실패(market failure)의 사례를 교정함으로써 사회 후생을 향상시키는 데 광범위한 정부 개입이 필요하다는 지배적인 견해에 도전했다. 그들이 강하게 주장하기를, 진정한 문제는 정부 실패(governmentfailure)였다. 독점, 외부성(다른 사람들의 행동이 야기하는 해로운 부차적 효과) 그리고 제한되어 있거나 일방적인 정보와 같은 문제들은 시장에서보다 정부에서 훨씬 더 뚜렷했다. 그리고 공공 결정의 승자 독식 본질 때문에 그런 문제들로부터 벗어날 기회는 훨씬 더 적었다.

이익 집단의 힘

당혹스러운 결과는 자기들이 얻는 어떤 편익이든 하여간 자기들 자신의 회원들에게만 국한할 수 있는 전문가 단체와 노동조합 같은 집단들이 공공 논쟁에서 과대하게 대표된다는 점이 다. 그러나 수는 더 많지만 조직하기가 더 어려운 소비자들과 납세자들 같은 집단들은 과소 대표된다.

관료제와 규제

조지 스티글러(George Stigler)는 규제가 일반 대중보다 특수 이해관계자들에 봉사하게 될 것이라고 결론 내렸다. 의사들이나 제약 회사들과 같은 전문가 집단들의 집중된 이익은 조직해서 정치가들에게 로비할 강력한 유인을 전문가 집단들에게 주고, 정치가들은 다음에는 그들을 매수할 규제 기관들을 설립한다. 기관들이 특수 이해관계자들에 의해 포획된다기보다는 문제는 기관들이 처음부터 그러한 이해관계자들에게 특히 도움이 되도록 설립된다는 것이다. 스티글러는 자기의 논문에서 대체로, 규제는 산업에 의해 획득되고 주로 산업의 이익을 위해 설계되고 운영된다고 말하는 것으로 이 견해를 요약했다.

최근의 재고(再考)

공공선택 학자들은 공공 의사 결정 과정에 관해 비관적이게 되었다. 사람들은 자기의 진정한 선호를 보여주는 대신 전략적으로 투표할 것이다. 이익 집단은 부당한 영향력을 행사할 것이다. 공중의 대부분은 쟁점을 이해하거나 심지어 투표할 유인조차도 별로 지니고 있지 않을 것이다. 의사 일정 설정자는 자기 자신의 선호가 지배하도록 확보할 것이다. 정당들은 진정한 선택을 제시하는 대신 중앙으로 수렴할 것이다. 로비스트는 정치가에게서 특혜를 얻는 데 막대한 자원을 쓸 것이다. 그리고 관료는 자기자신의 보금자리를 깃털로 덮을 것이다.

제3장. 누가 정부를 필요로 하는가?

의사결정비용

우리가 설정하는 다수가 높으면 높을수록, 합의에 도달하기가 더어렵지만, 소수파가 착취당할 위험은 더 낮다. 럭이 표현하곤 했듯이 의사 결정 비용이 더 높고 외부 비용이 더 낮다. 마찬가지로, 우리가 설정하는 다수가 낮으면 낮을수록, 합의하기가 더 쉬울 것이지만, 착취의 위험은 더 크다.

균형의 발견

공공선택 학자들은 정부 결정이 강제에 의존한다는 이유로 투표 규칙의 선택이 극히 중요하다고 믿는다. 소수파―주민의 반수에 그저 조금 못 미칠 수도 있다―는 다수파가 하기를 원하는 것의 비용을 지불하지 않을 수 없고, 소수파가 얼마나 강력하게 그것을 반대하건 상관없이, 다수파 결정의 효과를 참지 않을 수 없다. 그래서 대체 관계가 존재한다. 그렇다면 최상의 규칙은 아주 많은 세계 정치 체제들에서 지배적인 단순 과반수 규칙이 아닐지도 모른다. 착취당할 위험이 낮을 때는, 사람들은 단순 과반수 규칙에 구속되기를 동의할지 모른다. 그러나 위험이 높을 때는 그들은 훨씬 더 큰 다수결 규칙을 고집할지 모른다. 바꿔 말하면, 외부 비용이 높으면 높을수록, 투표 규칙은 더욱 포괄적이어야 할 것이다.

팽창압력

정부 활동을 팽창시키려는 부단한 압력이 있다. 예를 들어 공공 토론에서는―방위 산업 청부업체라든가 노동조합원과 같이―뚜렷하게 집중된 이익을 가진 집단의 목소리는 그 이익이 훨씬 덜 특정적인 대다수 투표자들의 목소리를 압도한다. 집중된 이익 집단은 특히 자기들에게 이익이 될 정책들을 얻기 위해 조직하고, 자금을 걷으며 선거 운동할 강력한 유인을 가지고 있다. 이와 대조적으로, 매우 분산된 이익을 가진 일반대중은 공공 토론에 많은 노력을 투입할 동기를 별로 가지고 있지 않다. 정부 활동이 팽창하는 경향이 있는 다른 이유는 다수파가 자신의 결정의 비용을 단지 소수파뿐만 아니라 아직 태어나지 않은 세대들에도 속여 넘길 수 있다는 점이다. 많은 공공 활동들은 그것들로부터 편익을 얻는 사람들에 과세해서 비용이 조달되지 않고―미래 세대들이 물려받을―공공 채무로 재정 조달된다. 그래서 사람들은 오늘의 더 높은 연금이나 더 좋은 도로와 같은 편익을 얻도록 의결할 수 있지만, 자기들의 비용을 내일의 납세자들에게 전가할 수 있다.

이러한 시간 전가(time shifting) 기회를 고려하면, 아주 많은 사람들이 공공 서비스가 팽창하는 것을 열망한다는 점이 놀랍지 않다. 팽창 압력은 "나의 사업에 찬성 투표해라, 그러면 나는 당신의 사업에 찬성 투표하겠다"는 로그롤링 현상에 의해 더욱 증대된다.

제4장 선거에 승리하는 법

합리적 무지

어떤 단일 선거인의 선택도 선거 결과에 차이를 가져올 것 같지는 않다. 설사 차이를 가져 온다 할지라도, 그것은 그들이 선택한 결과를 전달하지 못할지 모른다. 예를 들어, 패배하는 노동당후보를 지지하는 정직한 한 표는 그 선거인이 증오하는 보수당을 자유민주당이 이길 수 있게 할 한 표를 자유민주당에게 주지 않는 것이 될지 모른다.

투표자들은 다른 불확실성에도 직면한다. 시장에서도 가격은 항상 투명한 것이 아니고 제품의 질은 항상 분명한 것이 아니다. 정치에서는 비용과 편익이 많은 사람들 사이에 나누어진다. 만약 당신이 공중 보건과 같은 프로그램에 찬성 투표하면, 당신은 그것이 당신에게 개인적으로 얼마의 비용으로 낙착될지 혹은 정확히 얼마나 많은 편익이 당신에게 도달할지 반드시 알지는 못한다.

제5장 소수파의 횡포

소비자들이나 납세자들 같이 대규모 집단의 경우는 반대 현상이 일어난다. 그들은 자기들의 에너지를 운동하는 데 투입할 유인이 별로 없다. 그들의 수가 크므로, 집합적 결정이 각 개인에 미치는 영향은 널리 분산되고 그래서 작다. 아주 다양하므로 그들은 또한 조직하기도 어렵고, 많은 사람들은 자기들이 하여간 공동 로비 노력에 별반 차이를 가져올 수 없을 것이라고 생각할지 모른다. 그 결과는 집중된 이익을 가진 소규모 집단이 그저 분산된 이익만 가진 대규모 집단보다 집합적 의사 결정에 훨씬 더 능동적이고 목소리 크며 효과적인 참여자가 될지 모른다는 점이다

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